A Constituição a banhos e o risco do pântano

1 A decisão de Marcelo Rebelo de Sousa de promulgar os decretos da Assembleia da República, que aumentam a despesa com apoios sociais, é seguramente controversa, provavelmente inconstitucional, mas sobretudo abre um precedente grave. O respeito pela “norma travão” é essencial não apenas para assegurar a indispensável separação, e interdependência, de poderes entre órgãos de soberania, mas para a própria sustentabilidade financeira do Estado, ou seja a nossa capacidade de ter autonomia enquanto país soberano. A pandemia irá passar e chegará o tempo em que a política expansionista do Banco Central Europeu vai terminar e as taxas de juro vão começar a subir. Até lá, e nessa altura, ou Portugal consegue ter crescimento económico, alguma inflação e controle das finanças públicas, com o peso da dívida pública a diminuir, ou colapsará novamente nas mãos dos seus credores.

Em 2012 , no auge da crise financeira e da intervenção da troika em Portugal escrevi sobre essa norma: “Não só a norma constitucional deveria ser clarificada, como aqueles que têm o poder de requerer a inconstitucionalidade de diplomas, em particular o Presidente da República, mas não só, deveriam dedicar acrescida atenção à sua violação.” (p. 111) Obviamente que o respeito pela norma travão não é a panaceia para os nossos problemas, mas o facto é que ajuda, e ainda bem. Não me deterei sobre os argumentos de inconstitucionalidade, bem expressos aqui por Vital Moreira, mas sobre a forma como foi densificada na lei de enquadramento orçamental (LEO) algo que não vi discutido.A Constituição dá o poder ao executivo de propor o orçamento, à Assembleia da República o poder de o alterar e aprovar e ao governo de o executar, sem que durante essa execução os deputados possam fazer agravar o défice orçamental (ou seja aprovar mais despesa ou menos receitas). A não ingerência de um órgão de soberania nas competências de um outro, é o garante da sustentação da nossa convivência democrática.A LEO densifica estes conceitos ao dizer que os deputados, ao aprovarem o quadro plurianual das despesas públicas (QPDP) por missão de base orgânica (aproximadamente ministérios), estão a aprovar tetos de despesa, um global e setoriais, para o ano orçamental. Curiosamente em 2020 foi alterada a LEO (através da Lei 41/2020 artº 5) tendo sido introduzido um regime transitório, até 2025, que diz basicamente que no futuro os deputados poderão alterar esses limites aumentando o teto num ministério, mas apenas se isso for compensado com a redução noutro. Por exemplo, aumentando o teto máximo de despesa no Ministério do Trabalho e Solidariedade e reduzindo no Ministério da Defesa, de forma a não alterar a despesa global. O princípio continua a ser o mesmo. Aprovados os limites máximos de despesa pela Assembleia da República (AR), esses mesmos deputados não podem depois vir violar aquilo que aprovaram.  A única exceção prevista à regra da neutralidade orçamental, após aprovação do QPDP, são prestações, já existentes, da segurança social que sejam afetadas negativamente pela posição cíclica da economia, por exemplo o subsídio de desemprego a aumentar pelo crescente desemprego, em períodos de recessão.

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Quer o que consta na Constituição da República Portuguesa, na norma travão, quer o que está vertido na LEO, resumem-se a uma ideia simples: responsabilidade política financeira. Tem sido a irresponsabilidade política a grande tentação dos partidos políticos da oposição, a mesma que contribuiu para termos recorrido, por três vezes, ao FMI. Que o PCP e o BE, defendam a Constituição em normas importantes – a defesa dos direitos dos trabalhadores – e desprezem o que nela consideram irrelevante (as regras orçamentais), não é novidade. O que é verdadeiramente surpreendente é o PSD de Rui Rio ter também embarcado nesta violação da norma travão. O problema não é, obviamente, o impacto financeiro ou a justeza da medida de apoios sociais, é a ingerência da AR na esfera de competências do governo, e as implicações que tem na estabilidade política do país, assim como na sua capacidade de implementar uma estratégia de longo prazo, de renovar a sua soberania económica e financeira.2 Tem-se especulado se este episódio irá criar uma crise política. Não me parece, mas não ajuda à estabilidade política e governativa. É óbvio que um governo minoritário tem de negociar com as oposições sempre (e por isso defendo veementemente governos maioritários mesmo de coligação). Mas a altura de negociar com as oposições em matéria orçamental, em governos minoritários, é aquando da elaboração e sobretudo na discussão do OE na Assembleia da República. Não é durante todo o ano, como aconteceria se porventura o Tribunal Constitucional considerasse as leis que promovem aumento da despesa como constitucionais, algo que não creio.A aprovação destes decretos pela Assembleia da República e a sua promulgação pelo Presidente são, contudo, um importante passo em direção ao pântano político, ao qual se poderá seguir uma crise política. Quando me refiro a pântano, refiro-me à situação de incapacidade do governo fazer aprovar instrumentos essenciais para a governação nomeadamente, mas não só, o Orçamento do Estado. O final do ano trará eleições autárquicas, que poderão também ter consequências políticas. Estou convicto de que nunca será aprovada na AR uma moção de censura a este governo, pois os partidos de esquerda nunca votarão ao lado da direita numa eventual moção. Porém, a tentativa de erosão deste governo por parte dos dois lados do espetro político, poderá precipitar eleições antecipadas no final do ano, se o pântano se instalar.

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